推進西藏城鄉融合發展

　　城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。當前，西藏經濟呈現平穩健康、穩中有進的良好發展態勢，要把握城鄉融合發展窗口期，完善體制機制，把縣域作為城鄉融合的重要突破口，統籌推進空間布局規劃、經濟協同發展、生態環境共治、社會和諧共生、公共服務均衡、文化保護傳承等，促進城鄉共同繁榮發展。

　　發揮縣城連接城市、服務鄉村作用

　　優化縣域發展布局。構建“五城三小時”城鎮圈，以拉薩為核心，日喀則、昌都為副中心城市，形成以重要縣城和邊境城鎮為支點的大中小城鎮協調發展格局。積極推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，優化縣城高質量發展空間布局，統籌縣城建設與園區發展，因地制宜培育一批生產生活生態相協調的產業新城、產城融合示范區。加大財政、投資、土地、產業等方面的政策支持力度，促進縣域經濟特色化、差異化發展，鼓勵縣城吸納更多農牧區人口就地就近城鎮化。

　　提升縣城功能品質。加快新型城鎮化建設，完善中心城鎮功能和基礎設施，持續推進縣城補短板強弱項，提升生活品質和便利化程度，建設宜居、韌性、智慧縣城。完善城鄉飲用水輸配網絡，加強應急備用水源、綜合管廊、污水收集處理、垃圾處理、公共衛生服務、供暖供氧、消防應急、縣城停車場等設施建設，完善縣城文旅、康養、休閑等設施建設，提升縣城宜居宜業生活品質。加強完整社區建設，推進社區生活設施智能化改造，建設各族群眾互嵌式社區。

　　做強縣域產業支撐。圍繞“兩江四河”河谷經濟帶，立足資源稟賦和產業基礎，培育壯大特色優勢產業，促進縣域經濟深度融入區域經濟板塊。優化產業區域布局，積極引導縣域經濟錯位發展、串珠成鏈，打造一批農業大縣、牧業強縣、旅游名縣。全面優化縣域營商環境，加大市場主體培育力度，助推民營經濟穩健發展。培育壯大縣域經濟，加快生產性服務業發展，提升生活性服務業質效，優化縣城商業綜合體和專業市場，推動具備條件的縣城有序承接產業轉移，規劃專業化配套生產基地。

　　推進宜居宜業和美鄉村建設

　　鞏固和完善農村基本經營制度。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。用好農村承包地確權登記頒證成果，深化農村承包地“三權”分置改革，允許土地（草場）經營權入股從事農牧業產業化經營。完善承包地經營權流轉價格形成機制，大力發展多種形式適度規模經營。穩慎推進農牧區宅基地制度改革，適度放活宅基地和農牧民房屋使用權。在合法合規和尊重農牧民意愿前提下，優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地，開展閑置宅基地復墾試點工作。

　　持續改善農牧區人居環境。按照縣域國土空間規劃，優化調整鄉村空間布局，開展鄉鎮區劃和村級建制調整試點，支持有條件的鎮打造縣域副中心，建設一批產業強鎮、文旅強鎮和商貿強鎮。完善縣域“多規合一”銜接機制，繼續把公共基礎設施建設的重點放在農牧區，優先安排既方便生活又促進生產的建設項目，推動基礎設施向村覆蓋、延伸到戶，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。因地制宜推進人畜分離、戶廁改造、生活垃圾處理和生活污水治理，持續推進鄉村綠化美化亮化。立足農牧區地域特點和文化特色，注重保護傳統村落和特色民居，把傳統村落風貌和現代元素結合起來，保存鄉風鄉韻鄉愁。

　　構建農牧區特色產業體系。嚴守耕地和生態保護紅線，實施糧食產能提升行動和種業振興行動，強化農牧業防災減災能力建設。落實最嚴格的耕地保護制度，加強高標準農田建設，推動高原草業發展，完善種糧農戶收益保障機制，確保糧食安全和重要農畜產品保障。強化統籌整合、市場導向、龍頭帶動、科技支撐，發展農牧業新型業態，延伸農牧業產業鏈和價值鏈。提升農業科技園區和產業融合示范園的輻射帶動能力，健全縣鄉村三級農牧業社會化服務體系，擴展服務領域和輻射范圍。加快鄉村產業融合發展，培育鄉村文旅、農村電商等新產業新業態，搭建電商營銷平臺，加快建設農畜產品流通體系。大力發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，因地制宜探索資源發包、資產參股、物業出租等模式，賦予農牧民更加充分的財產權益。

　　促進農牧民持續穩定增收。針對未升學初高中畢業生等群體，開展就業技能培訓，增強農牧民轉移就業能力。鼓勵農戶合理運用信貸資金，積極開展家庭經營、合作經營，大力發展高原特色生態種植養殖業和庭院經濟等特色產業，完善新型農業經營主體和農戶加強利益聯結機制，多渠道提高農戶家庭經營性收入。加快美麗西藏建設，建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度，確保支農惠農富農政策有效落實，增加農戶的轉移性收入。穩步推進農村集體產權制度改革，不斷完善征地補償制度，增加農戶財產性收入。完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農牧區低收入人口和高海拔、偏遠地區分層分類幫扶制度，守住不發生規模性返貧底線。

　　促進城鄉要素平等交換、雙向流動

　　推進城鄉基礎設施互聯互通。完善城鄉基礎設施，實現統一規劃、建設和管護，發揮基礎設施的長期效益。進一步明確縣域城鄉基礎設施的投入主體和建設標準，構建事權清晰、權責一致的投入體系，支持有條件的地方將項目整體打包開發建設。全面落實城鄉各類基礎設施管護主體、標準和責任，明確鄉村基礎設施產權歸屬并落實管護責任。深入推進新時代興邊富民行動，加快邊境地區綜合交通網絡化布局，提高各項綜合配套設施保障能力，縮小邊境地區與腹心地區的發展差距。

　　推進農牧業轉移人口市民化。深化戶籍制度改革，加快戶籍制度與居住證制度并軌進程，拓寬農牧業轉移人口就地就近就便在城市落戶通道。依法維護進城落戶農牧民土地（草場）承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進城落戶農牧民后顧之憂。建立以居住證為載體的基本公共服務供給機制，推動符合條件的農牧業轉移人口在社會保障方面享有同遷入地戶籍人口同等權利。

　　創新城鎮人才入鄉激勵機制。建立鼓勵引導人才向艱苦邊遠和基層一線流動政策，促進人才在城鄉之間合理流動。統籌管理使用縣內專業技術人才，積極完善學校、衛生院等基層事業單位崗位設置，集中調控、集中管理、統籌使用。完善基層專業技術人才職稱定向評價、定向使用制度，對貢獻大、工作年限長的專業技術人才，在職稱評定、工資待遇等方面給予傾斜支持。有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉。加快培育新型經營主體帶頭人，扶持農牧民建筑施工隊發展，加大農牧民“工匠”和技術人才培訓力度。

　　完善鄉村多元化投融資機制。鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，優化財政涉農資金供給機制，健全涉農資金統籌整合長效機制，調整完善土地出讓收入使用范圍。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉村生活服務業。完善農牧區金融服務體系和金融風險防范處置機制，創新金融產品和服務模式，加大開發性和政策性金融支持力度，建立健全農牧業信貸擔保體系。加強政府部門與金融機構合作，拓展農牧區資產抵押質押物范圍，推進鄉村產權流轉交易市場規范化建設。加快完善農業保險制度，推動政策性農業保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險。創新援藏模式，確保援藏資金80%以上投到縣及縣以下基層、80%以上投到民生領域。

　　促進公共資源均衡高效配置

　　提升基層治理現代化水平。加強和改進黨對農村基層工作的全面領導，強化縣級黨委抓鄉促村責任，提高農牧區基層組織建設質量，派強用好駐村工作隊、第一書記和鄉村振興專干。深化鄉鎮管理體制改革，創新鄉村治理方式方法，實現數字化賦能、精細化服務，綜合提升基層安全保障能力。健全黨組織領導的村民自治機制、村級議事協商制度，建立健全村務監督委員會，全面實施村級事務陽光工程。堅持和發展新時代“楓橋經驗”“浦江經驗”，完善矛盾糾紛的源頭預防、排查預警、多元化調處機制。常態化開展掃黑除惡，依法嚴厲打擊違法犯罪行為。推進城鄉公共法律服務體系建設，全面提升公共法律服務能力和水平。

　　推動城鄉公共服務均等化。補齊城鄉基本公共服務短板，重點加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。優化城鄉教育資源配置，加強校長和優秀骨干教師交流輪崗，建立區域均衡的義務教育發展機制。健全城鄉醫療衛生服務體系，通過醫聯體、醫共體加強縣級醫院和中心鎮衛生院建設，促進優質醫療資源向基層下沉。根據縣域內人口流動情況，合理調整學校、醫院布局及編制配置，鼓勵縣域內專業技術人才柔性流動、“組團式”援藏向基層延伸。完善縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，推進公辦養老機構縣級直管和社會化改革，探索互助養老、醫養結合等模式。

　　加強農牧區精神文明建設。牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識主線，開展城鄉公共文化融合發展縣域試點，推動縣級融媒體中心、新時代文明實踐中心融合發展，打通宣傳群眾、教育群眾、引領群眾、服務群眾的“最后一公里”。以縣城和中心鎮為關鍵著力點，深入實施文化惠民工程，統籌城鄉重大公共文化設施和文化項目建設，大力開展民族團結進步創建。踐行社會主義核心價值觀，將其融入政策法規、村規民約、居民公約，融入農牧區生產生活實踐。全面推廣普及國家通用語言文字，不斷提升農牧民人口素質。持續推進移風易俗，倡導健康文明生活方式。

　　強化生態環境保護協調性。堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，推進重點生態工程建設，科學開展大規模國土綠化行動，落實退牧還草、退耕還草、退化草原生態修復等項目。探索生態產品價值實現機制，通過政府對公共生態產品采購、生產者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態環境附加值付費、供需雙方在生態產品交易市場中的權益交易等途徑，構建更多運用經濟杠桿進行生態保護和環境治理的市場體系。

　　【作者單位：楊明洪、徐伍達，云南大學西南邊疆少數民族研究中心；拉馬文才，四川省社會科學院民族與宗教研究所。本文系中宣部宣傳思想文化青年英才項目“西藏全面推進鄉村振興戰略研究”（項目編號2021QNYC116）階段性成果。】