完善高原城鄉融合發展的體制機制

　　黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。自治區黨委十屆六次全會審議通過了《中共西藏自治區委員會關于貫徹落實〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉的實施意見》，對健全推進新型城鎮化體制機制和深化農村改革進行安排部署，必將對加快高原城鄉融合發展起到推動作用。

　　一、深刻認識完善城鄉融合發展體制機制的重大意義

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰，啟動實施鄉村振興戰略，城鄉融合發展取得歷史性成就。新時代新征程，完善城鄉融合發展體制機制，推進鄉村全面振興，加快農業農村現代化，意義十分重大。

　　完善城鄉融合發展體制機制是建設農業強區的現實選擇。長期以來，與快速推進的新型城鎮化相比，我區農業農村發展步伐有差距，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出，農牧業基礎還不穩固，鄉村人才、土地、資金等要素反向回流城鎮的格局尚未根本改變，發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡?，F代化建設不能一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村。必須完善城鄉融合發展體制機制，著力破除城鄉二元結構，促進各類要素更多向鄉村流動，讓農業農村在現代化進程中逐步趕上來。

　　完善城鄉融合發展體制機制是推動高質量發展的迫切需要。當前，西藏經濟總體呈現增長較快、結構優化、質效向好的特征，但也面臨有效需求不足、區內大循環不夠順暢等挑戰。鄉村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，擴大區內需求，鄉村有巨大空間，可以大有作為。暢通城鄉循環，是暢通區內經濟大循環、增強區域經濟韌性的重要方面，廣大農牧民同步邁向全面現代化，會釋放巨大的創造動能和消費潛能，為經濟社會發展注入強大動力。必須完善城鄉融合發展體制機制，釋放城鄉市場需求，形成需求牽引供給、供給創造需求的良性發展格局，為高原經濟高質量發展拓展空間和提供動力。

　　完善城鄉融合發展體制機制是促進共同富裕的內在要求。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農牧區，關鍵是縮小城鄉居民收入和生活水平差距。近年來，西藏農村居民人均可支配收入保持穩步增長，城鄉居民收入比逐步縮小，但城鄉居民收入的絕對差距仍然不小，農牧民持續穩定增收難度較大。必須完善城鄉融合發展體制機制，解放和發展農牧區社會生產力，拓展農牧民增收致富渠道，推動城鄉基本公共服務均等化，讓農牧區逐步具備現代化生活條件，讓農牧民過上富裕美好的生活。

　　二、科學把握完善城鄉融合發展體制機制的基本遵循

　　城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，目標是促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。完善城鄉融合發展體制機制，遵循客觀規律，把握重大原則，確保城鄉融合發展沿著正確方向推進。

　　必須牢牢把握正確方向。完善城鄉融合發展體制機制，要堅持以人民為中心的發展思想，踐行“三個賦予一個有利于”總要求，以增進人民福祉為出發點和落腳點。樹立城鄉一盤棋理念，加強統籌謀劃和總體設計，增強系統性、整體性、協同性，推動加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，全心全意補齊民生短板、辦好民生實事。要充分發揮農牧民主體作用和首創精神，調動農牧民積極性、主動性、創造性，讓廣大農牧民共建共享城鄉融合發展成果。

　　必須牢牢把握底線要求。農牧業占地區生產總值的比重、鄉村人口占總人口的比重不斷下降，是現代化進程中經濟發展的必然趨勢，但這并不能改變農牧業是國民經濟基礎產業和戰略產業的重要地位。在推進中國式現代化進程中，堅持農業農村優先發展，嚴格“三區三線”管控，守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農牧民利益不受損底線，守住生態保護紅線，守住鄉村文化根脈，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。

　　必須牢牢把握著力重點?？h域具有城鄉聯系緊密、地域范圍適中、文化同質性強等特點，有條件率先實現城鄉融合發展。完善城鄉融合發展體制機制，堅持以縣域為基本單元，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，提升縣城綜合承載能力。圍繞“興產業、活要素、優服務、強治理”，統籌推進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和共同發展，加快構建縣鄉村功能銜接互補格局，率先在縣域內破除城鄉二元結構。

　　必須牢牢把握科學方法。完善城鄉融合發展體制機制，堅持有為政府和有效市場相結合，強化改革的突破和先導作用，著力破除體制機制障礙。要從西藏實際出發，科學把握發展階段特征和區域特色，充分考慮不同鄉村自然條件、區位特征、資源優勢、文化傳統等因素差異，因地制宜、分類指導、精準施策，探索符合高原特色的城鄉融合發展模式。要保持歷史耐心，順應自然規律、經濟規律、社會發展規律，持續用力、久久為功。

　　三、貫徹落實完善城鄉融合發展體制機制的各項任務

　　完善城鄉融合發展體制機制，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現代化全過程。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，需要聚焦重點、聚合力量，采取務實的措施辦法，確保改革有力有序有效推進。

　　健全推進新型城鎮化體制機制。城鎮化是現代化的必由之路。圍繞“一核一圈兩帶三區”區域發展新格局，構建以“五城三小時”城鎮圈為主體、中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化布局，拓展優化縣城發展空間。深化擴權強縣改革，賦予縣級更多資源整合使用的自主權。加大財政、投資、土地、產業等方面政策支持力度，促進不同類型縣城特色化、差異化發展，鼓勵縣城吸納農牧區人口就地就近城鎮化。深化戶籍制度改革，加快戶籍制度與居住證制度并軌進程，因地制宜促進農牧業轉移人口進城落戶。依法維護進城落戶農牧民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進城落戶農牧民后顧之憂。建立以居住證為載體的基本公共服務供給機制，按照常住人口規模和服務半徑統籌優化基本公共服務設施布局，穩步提高基本公共服務保障能力和水平，推動符合條件的農牧業轉移人口社會保險、住房保障、醫療衛生、子女教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農牧業轉移人口市民化。推進縣域城鄉公共服務一體配置，提升縣城市政公用設施建設水平和基本公共服務功能，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。深入推進固邊興邊富民行動，加快邊境地區綜合交通網絡化布局，加大邊境小康村后續幫扶力度，提高各項綜合配套設施保障能力，縮小邊境地區與腹心地區的發展差距。

　　鞏固和完善農村基本經營制度。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。實踐證明，以“土地歸戶使用、草場承包到戶，自主經營、長期不變”為內容的農村基本經營制度，符合生產力發展規律，順應廣大農牧民需求，是一項符合西藏區情的制度安排，必須始終堅持、毫不動搖。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。用好農村承包地確權登記頒證成果，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，允許土地、草場經營權入股從事農牧業產業化經營。完善承包地經營權流轉價格形成機制，健全土地（草場）流轉服務體系，大力發展多種形式適度規模經營，促進農牧民合作經營。推進新型農牧業經營主體提質增效，推動新型農牧業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤，實現小農戶和現代農業有機銜接。健全便捷高效的農牧業社會化服務體系，創新組織形式和服務模式，擴展服務領域和輻射范圍。強化農村集體經濟組織管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用，構建產權明晰、分配合理的運行機制，盤活用好農村集體資源資產，加強扶貧項目資金資產管理和監督，提高集體經濟收入，帶動農牧民增收。

　　完善強農惠農富農支持制度。當前，農牧業基礎還比較薄弱，農牧區發展仍然滯后，必須不斷加大強農惠農富農政策力度，確保人力投入、物力配置、財力保障等與鄉村振興目標任務相適應。完善農牧戶經營農牧業收益保障機制，全方位夯實以青稞為主的糧食安全根基，推動糧食、肉奶和蔬菜等農畜產品價格保持在合理水平，保障農畜產品穩定安全供給。優化農牧業補貼政策體系，從價格、補貼、保險等方面強化農牧業支持保護政策，提高政策精準性和有效性。堅持將農業農村作為一般公共預算優先保障領域，創新鄉村振興投融資機制，形成財政優先保障、金融協同聯動、社會積極參與的多元投入格局，加強涉農資金項目監管。完善覆蓋農牧人口的常態化防止返貧致貧機制，推動防止返貧幫扶政策與農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度，堅守住不發生規模性返貧的底線。建立以提升發展能力為導向的幫扶機制，促進跨區域經濟合作和融合發展，確保援藏資金項目80%以上用于保障和改善民生、用于縣及縣以下基層。立足資源稟賦和產業基礎，壯大縣域富民產業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態，促進縣域經濟深度融入區域經濟板塊。引導金融機構把金融資源配置到農牧區經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，強化對信貸業務以縣域為主的金融機構貨幣政策精準支持。實施鄉村振興人才支持計劃，健全常態化駐村工作機制，有序引導城鎮各類專業技術人才下鄉服務，制定優惠政策吸引高校畢業生、退役軍人、返鄉農牧民流向農牧區。運用“千萬工程”經驗，健全推動鄉村全面振興長效機制。

　　深化土地制度改革。土地是經濟社會高質量發展的重要資源。完善城鄉融合發展體制機制，必須毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率。按照新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護目標，對耕地“非農化”“非糧化”問題進行全面整改。健全耕地數量、質量、生態三位一體保護制度體系，加大高標準農田投入和管護力度，加強農耕道路和水利設施建設，探索開展農田集中連片整理，將永久基本農田全部建成高標準農田，優先保障糧食等重要農畜產品生產。健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，優先保障主導產業、重大項目合理用地。優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地；完善農牧區土地征收制度和集體經營性建設用地入市政策，探索農牧區存量建設用地通過增減掛鉤實現縣域內跨村組區位調整，提升農牧區土地利用質效。

　?。▓坦P：徐伍達，系云南大學西南邊疆少數民族研究中心博士研究生、自治區社會科學院農村經濟研究所研究員）