近日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案提出，要提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

　　何謂城市群一體化

　　城市群一體化是指圍繞著一個或幾個中心城市，相互之間關系比較緊密的一組大中小城市一體化的發展形態。所謂一體化，是指商品和生產要素在城市間的流通不受行政邊界的限制。根據我國對統一大市場的要求，不同城市之間的一體化，就要求在市場的準入標準、監管標準等制度方面沒有差異，為商品和生產要素的自由流通，提供制度保障。

　　在這樣的制度之下，城市群最終達到的狀態就是，城市群內部的大中小城市，以及小城鎮和農村之間，形成以中心城市為核心帶動、向外輻射的城市網絡形態。并且不同規模的城市之間相互分工，中心城市更多地發展現代服務業，特別是生產型服務業，中心城市的消費服務業也具有強大的規模經濟。而大城市的外圍、近郊和一些中等城市的產業結構，更加偏向于制造業，并跟中心城市的服務業形成緊密聯系。中心城市的服務業可以賦能近郊和周邊城市的制造業，形成產業鏈分工。城市群外圍較偏遠的地方，產業更加偏重在農業和旅游，一些自然資源比較豐富的城市，也可能發展資源型產業。

　　城市群一體化發展的范圍很大，城市與城市之間的距離可以達到兩三百公里甚至更遠，比如京津冀城市群、長三角城市群，以北京、上海為起點，距離城市群的邊界能達到四五百公里。

　　城市群的范圍遠遠大于都市圈，都市圈經濟聯系的緊密程度要超過城市群

　　與城市群相比，都市圈的范圍，更多是一個通勤圈的概念。都市圈的外圍地區跟中心城市之間，經濟聯系的緊密程度要超過城市群。從空間的梯度關系上看，仍然會呈現出這樣的特點：中心城區更加偏向于現代服務業，以及具有規模經濟的消費服務業，外圍會布局一些制造業，再外圍也可能會有農村地區，向中心城市提供生鮮瓜果蔬菜或生態旅游等產品。此外就是居住功能，在都市圈外圍地區的很多居民，就業地在都市圈中心地帶，每天通勤往返于中心城區與居住地之間。因此，都市圈也可以理解為一個在經濟意義上一體化的大城市，它可能跨越幾個甚至十幾個行政意義上的城市單位。

　　總體而言，首先，城市群的范圍遠遠大于都市圈。例如京津冀、長三角、珠三角是城市群。但都市圈往往是以一個大城市為核心的一小時通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

　　其次，城市群是多中心的，如長三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等幾個大城市帶動周邊發展而來。而都市圈往往是單中心的，例如上海都市圈，上海中心城區是絕對的中心地帶，人口密度和人流向外依次遞減。需要說明的是，這里的單中心，指的是人口密度和人流這一梯度意義上的單中心。如果從功能角度來講，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太倉、嘉興一帶，有的地方發展制造業，有的地方發展金融，有的地方發展高等教育。

　　再次，在通勤的方式和頻率上，都市圈范圍內，更多地依賴于軌道交通，特別是地鐵和私家車，來形成日通勤圈。而城市群內部的城市之間，更多依賴于城際鐵路、高鐵和高速公路來通行。這里必須要區分通勤和通行這兩個詞的含義。

　　最后，從功能角度來講，城市群內部的不同地區，特別是不同大城市之間，產業結構還是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥這幾個城市，都有各自的現代服務業，以及高科技、教育、金融等。但是，都市圈范圍之內，不同地區的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等現代服務業集中在上海，特別是上海的中心城區，外圍就更多地發展制造業，再往外圍，就發展農業生態旅游等。

　　需要建設更多的一體化協調機制，讓中心城市所產生的經濟增長效應與外圍地區共享

　　當前，中國已經發展到了城市群和都市圈一體化發展的階段，必須要求部分經濟功能與行政管轄功能適度分離。需要有一體化的職能，可以從整個城市群或都市圈的層面，來統籌協調一些跨越城市邊界，甚至省級邊界的事項。

　　在跨行政邊界協調方面，都市圈面臨的問題更大。理論上說，都市圈內，核心大城市和周邊的中小城市之間，對基礎設施、公共服務的一體化以及分工和利益共享機制的意愿更為強烈。然而，行政管轄邊界的存在，卻對都市圈同城化發展形成了更大阻礙。同樣是基礎設施建設，城市群之間建設高速公路網和高鐵，可以由國家來統一規劃，一體化障礙沒有那么明顯。但是，如果在都市圈范圍內建一條地鐵，從中心城市延伸到周邊的中小城市，卻涉及到土地制度和公共服務等行政管轄邊界問題。當面臨跨市甚至跨省的邊界時，如果不能一體化連片發展，就會導致在邊界處形成發展洼地。

　　當前，我們的跨城市和跨省級的協調機制在逐漸建立。但要讓一體化協調機制，在城市群和都市圈范圍之內，更多更好地發揮作用，未來要突破的重點是利益共享機制。可以借鑒一些國外的先進經驗，如歐盟內部，有一些跨越國家邊界的發展區，國家之間在談好稅收共享機制以后，就可以在跨界的地區成立產業區，來共同發展。此外，還可以根據國內實際情況，進行帶有中國特色的創新機制。比如近些年的飛地經濟，就是這樣一種模式。即將飛地建在中心城市的外圍地區，由中心城市提供技術和產業發展經驗，甚至扶持資金，而建設用地指標由外圍來提供，大家共享稅收。有些占地比較大的飛地，也可以建立在較偏遠的地區。

　　坦率地說，飛地經濟模式并不能完全解決城市群和都市圈一體化面臨的問題。因為隨著生產要素市場的一體化，大量的經濟和人口向中心城市和以中心城市為核心的都市圈聚集。與之相應，不同地區之間的經濟規模差距和稅收規模差距就會逐漸擴大。因此，需要建設更多的一體化機制，讓中心城市所產生的經濟增長效應與外圍地區共享。如探索在城市群范圍之內進行轉移支付，通過財政方式加大對外圍地區的投入；或通過一體化基金，對外圍地區進行投資，特別是對有當地發展比較優勢的產業進行投資。

　　（作者為上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員）