中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目標和具體任務，對推進以人為核心的城鎮化建設，縮小城鄉差距，推進中國人口城鎮化健康發展有重要意義。

　　當下我國人口城鎮化面臨的一個突出問題是縣域人口流失。第七次全國人口普查（簡稱“七普”）資料顯示：截至2020年，我國城市化水平達到63.89%，較之2010年六普時期的49.68%上升了14.21個百分點。與此同時，全國有1507個區縣（占中國全部2896個區縣的52%）人口在減少。這說明，中國人口城鎮化水平在提升，大城市和特大城市人口增長的同時縣域人口逐步減少。

　　縣域人口流失與縣城缺乏吸引力密切相關。縣城缺乏吸引力，原因是多方面的，包括縣域經濟不發達，特別是縣城產業不發達，配套設施不健全，公共產品與服務供給缺乏，縣級財政權力與責任不匹配，等等。例如，產業是縣城建設發展的根基，有產業才有工作崗位、才有人口集聚。但產業發展需要產業配套，很多縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。在此情況下，增強產業支撐能力，發展比較優勢明顯、就業容量大的產業就十分必要。再比如，縣域人口流失，一個重要原因就是公共服務的供給與需求不匹配，特別是縣級財權與事權的不匹配，縣級財政幾乎是空白，必然導致公共資源配置不均衡。縣級政府不能很好地為群眾提供基本公共服務與公共產品，缺少能夠提供的優質公共資源，必然導致縣域人口流失。

　　推進以人為核心的新型城鎮化健康發展，提升縣域吸引力，可從以下三方面入手：

　　健全農業轉移人口市民化機制

　　縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，推進以人為核心的新型城鎮化對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

　　中國目前人口城鎮化過程中，一個重要現象是兩率，即戶籍人口增長率與常住人口增長率差距持續增大。2020年，我國戶籍人口城鎮化率僅44.38%，較之常住人口城鎮化率63.89%相差近20個百分點。按照“十三五”規劃，到2020年戶籍人口城鎮化率達到45%，常住人口城鎮化率達到60%，兩率差距不斷縮小。從實施結果來看，“十三五”期間兩率差距并未縮小，并且在不斷擴大。

　　兩率差距擴大的一個重要原因是雖然農民落戶意愿較高，但是一些大城市、特大城市的戶籍制度尚未完全放開，仍然保留諸多限制要求。而加快縣域經濟特別是縣城建設，推進基本公共服務均等化，有利于縮小兩率差距。

　　《意見》提出，“健全農業轉移人口市民化機制”，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。以新生代農民工為重點推動社會保險參保擴面，全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費的責任，合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。

　　此外，《意見》提出，強化公共服務供給，增進縣城民生福祉。這包括完善醫療衛生體系、擴大教育資源供給、發展養老托育服務、優化文化體育設施、完善社會福利設施。上述舉措如果能夠得到切實落實，將無疑會增大縣城的吸引力，進而推動中國人口城鎮化健康發展。

　　推動包括縣城在內的建制鎮發展

　　2020年，我國擁有的鄉鎮級行政單元38741個，其中建制鎮的數量是21157個，占比達到54.6%，2020年全國建制鎮鎮域面積469.7萬平方公里，占到全國國土面積的48.9%，規模以上工業企業數量達到19.42萬個，占到全國規上工業企業總數的48.62%。七普數據顯示，2020年我國建制鎮鎮區常住人口為3.25億，占到全國人口23%，占全國城鎮人口的36%。與六普數據相比，十年間建制鎮鎮區常住人口增加了0.59億；占全國總人口比重提高了3.15個百分點，但是占全國城鎮人口比重下降3.75個百分點。建制鎮人口占全國總人口的比重保持穩步增長，但是在整個城鎮化人口中的占比出現下降，說明我國城鎮化人口主力并未聚集到建制鎮，而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和特大超大城市。中國人口城鎮化發展，是包括“城”和“鎮”在內的整體發展。在中國未來城鎮化發展中，應當提升包括縣城在內的建制鎮在中國城鎮化的作用。

　　中國的縣城都屬于建制鎮。除此之外，一個縣還有幾個甚至十幾個建制鎮。建制鎮在推進以人為核心的新型城鎮化中承擔著重要作用，是推進就地城鎮化的核心載體。

　　就地城鎮化第一個門檻就是農村人口的進城，這個進城就是指以建制鎮包括城關鎮在內的農民進城的最合適的門檻，能夠更好地滿足人們多元化的，更高層次需求的良好路徑。有利于農民從事離土不離鄉的一些職業，包括在建制鎮從事物流、交通、餐飲，但是居住仍然可以回到農村，離土不離鄉。

　　發展包括縣城在內的建制鎮能夠解決我國當下龐大的留守群體問題。一些農民工到大城市去了，留守群體會面臨諸多問題，而農民工選擇在縣城和建制鎮就業，有利于他們關注留守兒童、留守老人和留守婦女。

　　推動建制鎮發展，不能齊頭并進，需要有重心。《意見》指出，“堅持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮”。通過發展縣城和特大鎮，有利于推動縣域經濟發展。如何發展縣城和特大鎮，《意見》提出，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面。《意見》對縣城進行了功能定位，按照不同特點分成五個類別，確定不同發展路徑，包括：加快發展大城市周邊縣城；積極培育專業功能縣城；合理發展農產品主產區縣城；有序發展重點生態功能區縣城；引導人口流失縣城轉型發展。只有對癥下藥，提高政策的針對性，才能夠更好地發揮政策的效果。

　　加大縣級財政體制改革推動財力與事權相匹配

　　黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”健全政府事權、支出責任和財力相適應的制度框架體系，是整個財政體制協調運轉的基礎環節。在多級政府體系下，在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現“財力與事權相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉的基礎和條件。

　　實踐證明，區域性公共服務作為地方事權，由地方承擔公共服務的職能是有效率的，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。特別是加大縣級財政改革，提升縣級財政公共產品與服務的供給能力，使縣級政府的財政能力與承擔的責任相匹配。進而減弱縣域人口流出的動力，提升縣域的吸引力。《意見》提出，“建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標”。只有理順財力與事權相匹配機制，才能推動縣域經濟更好發展，進而提升縣域吸引力。

　　（作者為中國經濟體制改革研究會專家）