通過縣域治理觀察“中國之治”

　　近年，“中國之治”成為社會各界使用的高頻詞。“中國之治”內涵廣泛，既包括中國在長期歷史過程中漸進形成的治理體制、治理機制，又涵蓋民眾在治理實踐中積累的治理智慧以及展現的治理效能等。制度優勢如何轉化為治理效能，是“中國之治”的一個重要命題，也是中國國家治理現代化進程中面臨的一個重大理論與實踐問題。長期以來，我們研究團隊一直致力于通過深入基層社會開展田野調查去發掘“中國之治”的底層邏輯。筆者最近完成的一項研究，就是通過縣域治理觀察“中國之治”。

　　在縣域治理領域，制度優勢轉化為治理效能的命題實質上是如何實現縣域治理體制與基層社會的有效銜接，進而推動治理資源與治理事務、制度供給和群眾需求的精準匹配。我們調查后發現，在縣域治理中，多地已涌現出一些重要的經驗做法。

　　首先，從持續程度來看，可分為臨時性的機制創新和常態化的機制創新。所謂臨時性的機制創新，就是這類機制創新是為了完成一些即時性的工作，如果這些任務完成，相關組織就宣告解散。比如在一些重大項目實施過程中，地方政府一般會成立工作領導小組，由相關黨政領導牽頭，多個部門的負責人參與。所謂常態化的機制創新，是指這類機制創新旨在重組人員等資源。比如，在湖南某鎮的“片線結合”制度，將鄉鎮工作劃分為三大類，包括業務工作線、重點工作線和駐點線，對全鄉鎮工作人員實行“混編混崗”。該項制度自2010年左右實行后延續至今。　　

　　其次，從動力來看，可以分為壓力型的機制創新和包干型的機制創新。前者由黨委政府直接推動，后者則是上級給下級一定的收益承諾，下級在完成所安排任務后獲得收益。比如，在上述“片線結合”機制創新中，各分片干部完成本片工作，各重點工作線干部完成各自線上工作，鄉鎮就可以為各片線提供一定額度的工作經費。工作經費可由各片線負責人在符合相關制度規范的前提下自主支配。

　　再次，從載體來看，可以分為實體化的機制創新和虛體化的機制創新。實體化的機制創新，是指機制創新既有相應的制度安排，又有相應的組織載體（比如辦公場所）等。這方面的典型代表是山東的鄉鎮“管理區”制度。“管理區”介于鄉鎮與行政村之間。它有專職工作人員，也有獨立的辦公場地，對下轄各個行政村具有管理權。虛體化的機制創新，是指機制創新僅有相應的制度安排，但并未建立與之相關的實體化組織等載體，比如浙江的“聯村干部”制度。所謂“聯村干部”制度，是指基層政權按照一定的原則將干部分派到某個村莊，負責督促、協調村莊落實各項行政工作的一項制度安排。

　　上述經驗做法對于激發基層干部潛能、促進縣域治理體制有效運轉具有重要意義。同時，理順縣域治理體制與機制之間的關系，有助于縣域治理體制更好地對接基層社會，形成更強的適應性治理能力，從而有效回應基層社會需求。實踐證明，能夠因地制宜進行治理機制創新的地方，縣域治理體制均表現出較強的適應能力，治理成效更為顯著。

　　總之，中國作為一個非均衡發展的大國，縣域治理需要兼顧各個地方的特殊性、區域的非均衡性。只有因地制宜地進行機制創新，才能使縣域治理產生更高效能，如此，縣域黨委政府才能更好地發揮其在實施鄉村振興戰略、實現“中國之治”過程中的作用。（作者是華中師范大學中國農村研究院教授）