近日，國家網信辦聯(lián)合國家發(fā)展改革委、教育部等部門公布了《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，其中第3條規(guī)定對生成式人工智能服務實行包容審慎監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管旨在追求效率與安全的動態(tài)平衡，其要求政府給予數字經濟新業(yè)態(tài)必要的發(fā)展時間與試錯空間，并根據公共風險大小進行適時適度干預。沿用建立在農業(yè)經濟和工業(yè)經濟基礎上的命令控制型監(jiān)管，極易抑制數字經濟的發(fā)展活力和創(chuàng)造力，因而推動傳統(tǒng)監(jiān)管向新型的包容審慎監(jiān)管轉型，成為數字時代的必然要求。

　　包容審慎監(jiān)管的法治邏輯

　　包容審慎監(jiān)管要求政府不因市場出現了一些問題而立即轉向過度監(jiān)管，也不能以包容的名義放棄必要的審慎監(jiān)管，主張并非先發(fā)展后規(guī)范或先規(guī)范后發(fā)展，而是在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。包容審慎監(jiān)管可以有效破解“未知大于已知”狀態(tài)下傳統(tǒng)監(jiān)管的危機，契合數字經濟發(fā)展的創(chuàng)新需求，是對政府與市場關系在監(jiān)管領域的最新理論表達。

　　首先，包容審慎監(jiān)管是貫徹新發(fā)展理念、靈活應對不確定性的新時代要求。在“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念中，創(chuàng)新居于首位。數字經濟創(chuàng)新主體的多元性、創(chuàng)新核心要素的虛擬性、創(chuàng)新過程的可重新編程性、創(chuàng)新結果的難以預測性，決定了數字經濟創(chuàng)新會影響更廣的地域范圍、更多的產業(yè)類型和更大的人群規(guī)模，一旦監(jiān)管失當，就可能導致產業(yè)鏈癱瘓或發(fā)生系統(tǒng)性安全風險。包容審慎監(jiān)管秉持寬松有度、剛柔并濟的監(jiān)管理念，追求效率與安全的動態(tài)平衡，體現了對數字經濟創(chuàng)新的重視，有利于更大程度地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

　　其次，包容審慎監(jiān)管體現了關于政府與市場關系的新認識，適應了推動有效市場和有為政府更好結合的現實需要。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確要求“推動有效市場和有為政府更好結合”。包容審慎監(jiān)管是政府職能轉變與優(yōu)化的體現。充分發(fā)揮市場作用，給予市場必要的發(fā)展時間與空間，讓“無形的手”自主發(fā)揮調節(jié)功能，這是“包容”理念的基本要求。一旦確信市場這只“無形的手”已經失靈或即將失靈，“有形的手”就應及時出場，審慎的有效監(jiān)管必不可少。正是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的目的定位，決定了包容審慎監(jiān)管的科學性與必然性。

　　包容審慎監(jiān)管的實施路徑

　　一是為數字經濟市場留足發(fā)展空間。回應數字經濟發(fā)展規(guī)律和需求的包容審慎監(jiān)管，應當堅持審慎立法原則，對于一時看不準發(fā)展趨勢的新業(yè)態(tài)，暫緩制定監(jiān)管規(guī)則，為市場留足發(fā)展空間。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第55條要求為數字經濟“留足發(fā)展空間”，第65條規(guī)定“應當統(tǒng)籌協(xié)調、合理把握規(guī)章、行政規(guī)范性文件等的出臺節(jié)奏”。然而，暫緩干預市場，不等于放任新業(yè)態(tài)無序發(fā)展。對于已經看準或風險極大的新業(yè)態(tài)，應及時制定監(jiān)管規(guī)則以實現有效的敏捷治理，避免喪失最佳監(jiān)管時機。

　　二是開放決策程序以提升行政理性。數字經濟發(fā)展中產生的新事物經常帶有兩面性，社會各界對其難以形成統(tǒng)一認識。是否應當包容、為什么要采取審慎監(jiān)管措施、如何選擇監(jiān)管方案等包容審慎監(jiān)管難題，只有通過開放的決策程序，才可能形成可接受性高的共識。包容審慎監(jiān)管的有效實施不能僅憑法感，更不能僅靠領導意志，而需要有“看得見的正義”。

　　除了通過座談會、論證會、聽證會等多種開放程序聽取利益相關方和公眾的意見外，特別應當重視監(jiān)管影響分析程序。監(jiān)管影響分析是對擬實施或已實施的監(jiān)管產生的積極影響和消極影響進行評估的程序，既堅持傳統(tǒng)嚴格法律拘束及法律解釋方法，又融合了經濟學、政治學等學科知識，對于理性監(jiān)管起到了巨大的推動作用。由于數字經濟發(fā)展所造成的風險是動態(tài)變化的，應當通過決策跟蹤評價機制，不斷反思并調整包容審慎監(jiān)管決策。

　　三是借助試驗機制促成監(jiān)管的包容審慎。最佳監(jiān)管措施往往是在問題的解決過程中發(fā)現的，應當引入試驗機制允許市場和政府在試錯的過程中共同探索“未知”。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第62條明確規(guī)定，優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施經有關機關授權后“可以先行先試”。試驗是探索“未知”的有效方法，是促進市場創(chuàng)新和實現有效監(jiān)管的重要路徑。通過建立動態(tài)的試驗機制允許犯錯，不僅可以讓企業(yè)大膽創(chuàng)新，還有利于使政府不斷進行監(jiān)管調試，有助于實現監(jiān)管的包容審慎性。如果說試驗機制實現了改革與法治的同頻共振，那么將其引入監(jiān)管過程之中，也必然能夠促成發(fā)展與規(guī)范的齊頭并進。在允許市場試錯的同時，應設計激勵相容機制減少惡意犯錯行為，促進企業(yè)合規(guī)。

　　四是以容錯機制激勵市場與政府探索創(chuàng)新。數字經濟發(fā)展存在深度不確定性，市場主體在追求創(chuàng)新過程中容易犯錯，如果嚴厲追究責任，就可能扼殺市場創(chuàng)新活力。對于由于認知局限、法律滯后等原因而產生的“良性犯錯”行為，對于主觀惡性不大、情節(jié)輕微、社會危害程度不高等違法行為，可以從輕、減輕追究或免除責任。寬容失敗，營造激勵企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍，有助于促進數字經濟創(chuàng)新。

　　行政機關在實施包容審慎監(jiān)管時同樣可能犯錯，若一概嚴加問責，可能不利于激發(fā)其探索包容審慎監(jiān)管的能動性。為了充分調動公職人員的積極性與創(chuàng)造性，使其能更有效地靈活應對復雜多變的新業(yè)態(tài)，應完善公職人員的容錯機制。數字時代新一輪的科技革命和產業(yè)變革，引發(fā)了巨大的國家治理難題，依靠命令和控制的傳統(tǒng)監(jiān)管日益捉襟見肘。包容審慎監(jiān)管既是靈活應對數字經濟發(fā)展不確定性、實現效率與安全之平衡的必然要求，也是推動有效市場和有為政府更好結合的重要舉措。在包容審慎監(jiān)管的實施過程中，如何在不確定性中敏銳發(fā)現確定性，如何努力形成市場作用和政府作用相互促進的格局，需要不懈探索。

　　（作者為中央財經大學法學院副院長、教授，中央財經大學數字經濟與法治研究中心執(zhí)行主任）