[摘 要] 互聯網經濟規制有利于形成更有效率的市場環境和公平有序的市場秩序。政府對互聯網經濟應堅持適當放松規制，同時加強底線管理，探索“穿透式”監管，并配合適度的政策激勵。加快構建互聯網經濟的多元化規制體系，強化法律規制的基礎性地位，主要包括加強消費者保護和隱私信息保護、平衡知識產權保護和保護創新的關系、合理進行反壟斷和反價格歧視規制、簡化不正當競爭行為的判斷標準等，進一步優化政府行政規制職能、發揮行業組織自律作用、加強市場主體自我規制。

[關鍵詞] 互聯網經濟；規制；多元化治理

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

在互聯網經濟的發展中，規制是糾正市場微觀失靈的重要手段，目的在于為市場主體創造更有效率的市場環境和公平有序的市場秩序，提高資源配置效率。[1]目前對于互聯網經濟規制態度主要分為三派意見：第一派為從松派，認為互聯網經濟是逆生性很強的新生事物，過緊的監管將扼殺其發展動力和活力，應該為其提供一個相對寬松的規制環境，在發展中逐步解決問題、防范風險，主要目標是促進市場創新、發展市場活力。第二派為從緊派，認為互聯網經濟的發展帶來了更多新的風險，應進行比傳統經濟業態更細更嚴的規制，防止發生系統性風險。[2]第三派為適度派，認為對互聯網經濟的規制要在創新和有序之間取得平衡，既要對新風險和新問題及時防范、果斷處置，也不至于因噎廢食使互聯網經濟發展的動力被扼殺。

本文更傾向于適度監管，認為對互聯網經濟規制保持適當的謙抑非常重要。其目標應當是：既避免過度監管，又防范重大風險。總體上應當體現開放性、包容性與有效性，堅持鼓勵和規范并重，構建包括法律規制、行政規制、行業自律、市場主體自我規制在內的多元化規制體系。

一、互聯網經濟規制的原則

（一）適當放松規制

1. 為發展預留空間

政府規制要為互聯網經濟的未來發展預留空間，不能管得太“死”。互聯網經濟在整個經濟譜系中還屬于新生事物，技術日新月異的發展帶來新業態和新模式的不斷涌現，而規制的剛性決定了其對快速變化的新事物適應性有限，所以更應采取審慎的態度。《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》指出：“對市場上出現的新技術、新產品、新業態、新商業模式等，要本著鼓勵創新、降低創業門檻的原則，加強制度供給，寓監管于服務，不急于納入市場準入負面清單管理。”規制者在對新問題和新現象深入了解之前，應該留有“試錯空間”，采取更加寬容的態度。“發展中的問題要靠發展去解決”，很多新問題實際上可通過技術發展或者市場機制自身來解決，并不需要政府的直接干預。政府過嚴規制可能既增加市場主體的制度成本，又難以從根本上解決問題。

2. 只在“必要”時進行規制

在互聯網經濟治理過程中，要判斷是否確有必要對某一問題進行規制，可以利用經濟學工具進行規制的成本收益分析，盡量爭取規制收益大于規制成本。只有“必要”的時候才進行規制，主要有三種情形：一是新技術帶來新的或者重大的社會關系變革，二是現有法律將會破壞對新技術的運用，三是現有法律將損害其本身。[3]即使確實有必要進行規制，也應優先采取對市場主體干預較小的方式。政府規制要遵循適時、適度的原則，一旦市場進入良性發展以后，政府應適時解除規制，退出規制要平穩、堅決，維持穩定、有序、競爭的市場環境。

（二）加強底線管理

在放松規制的同時也要加強底線管理，確保對互聯網經濟風險的有效防范，尤其要加強重點領域的經濟性規制和社會性規制。從狹義上看，互聯網的經濟性規制主要內容包括：網絡運營商的市場準入、業務運營商的接入、互聯互通、普遍服務、業務價格等方面。從世界范圍來看，總的趨勢是經濟性規制不斷放松，例如在互聯網業務接入和服務提供領域，各國普遍采取逐步放松甚至完全放開的規制模式，一般采取簡單的許可或備案制度，準入門檻普遍較低，市場競爭較充分。但在反壟斷、反不正當競爭、防止負外部性及信息不對稱等方面的規制加以強化，例如對信息優勢方利用信息優勢進行不公平競爭的行為進行處罰，強制其提供更真實豐富的信息，明確各項交易中商品或服務的供應者必須向消費者提供的信息等。[4]互聯網的社會性規制也是需要強化的重要領域，主要包括對網絡信息內容的安全監管、互聯網媒體屬性的內容、網絡隱私權的保護、網絡欺詐、網絡色情、網絡犯罪、垃圾郵件、知識產權等。

（三）探索“穿透式”監管

“穿透式”監管成為互聯網治理領域的關注熱點源于2016年10月13日國務院辦公廳公布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，雖然主要是針對互聯網金融領域，但其監管理念和方法適用于整個互聯網經濟治理領域。“穿透式”監管就是“透過現象看本質”，穿透互聯網經濟產品紛繁多樣的“隱形斗篷”，按照“實質重于形式”的原則，確認其業務實質，將資金來源、中間環節與最終投向穿透聯結起來，并根據業務功能和法律屬性明確其行為規則、監管職責與監管要求。主要目的有二：一是使業務本質匹配相應的監管條例，二是加強監管制度的迭代，防止經濟風險固有的復雜性、傳染性。“穿透式”監管有利于改變互聯網混業經營與分業監管體制的矛盾，有利于解決監管責任不清、嵌套多項業務逃避監管等弊端。

從監管內容來看，“穿透式”監管沒有脫離現有行政體制架構，本質是分業監管格局下的功能監管。互聯網經濟往往具有產業融合的特點，針對其跨界混業經營、貫穿多層次市場體系的特征，在監管方式上要穿透表面現象看清業務實質，綜合全流程、全方位信息來判斷業務功能實質，并明確具體實施功能監管的機構。從監管過程來看，“穿透式”監管屬于事中事后監管，不單純以前置條件和業務表象來判斷企業是否合法合規，而是以企業的具體業務屬性確定監管要求與職責分工，通過業務持續監管措施，最終實現監管過程的全覆蓋。

（四）適度政策激勵

埃里克?范?海斯維爾德（Eric Van Heesvelde，2000）指出，規制者的任務是保護消費者和產業的利益，還必須包括促進變革、為所有消費者創造公平進入的機會、購買和選擇的權利。[5]因此，適當放松規制并不意味著政府“無為而治”，尤其是在我國“大政府”的國情下，互聯網經濟規制需要配合恰當適度的激勵政策共同實施。尤其要注重技術激勵政策的出臺，技術激勵政策應該旨在提高消費者和企業在新技術擴散過程中對新技術協同價值的認識，[6]積極營造有利于知識分享、技術交流和創新創業的軟環境，促進創新要素的碰撞融合，促進互聯網企業與高等院校、科研機構、中介組織等的合作交流，降低新技術擴散中消費者選擇和使用上的轉移成本，緩解技術市場的信息不對稱，保護集群創新的積極性。產業層面的激勵政策包含產業鏈組織構架、獎勵和懲罰措施、利益分配機制等。[7]

二、構建互聯網經濟多元化規制體系

多元化規制的理念源自多中心治理，菲利普?維埃爾（Philip J.Weiser）認為建立公共機構與私營機構共同監管的模式是互聯網監管向前邁進的最佳戰略。[8]美國所提倡的基于自我調節的互聯網自律的監管制度是其自身歷史和文化的產物，不一定是普遍適用的，應發展更多元化的互聯網規制機制。[9]多元化規制是互聯經濟治理的必然趨勢，立法機關、政府、行業組織和市場主體各盡其責、各施所長，形成協同治理的合作伙伴關系，建立包括法律規制、行政規制、行業組織自律和市場主體自我規制在內的全方位、多元化、協作式規制體系。

（一）強化法律規制基礎性地位

法律規制是互聯網經濟治理的重要組成部分，在維護良好的市場秩序、營造安全的市場環境方面發揮著重要作用。但業界普遍認為中國互聯網經濟的繁榮離不開法律規制在初期的謙抑和節制，為互聯網經濟發展創造了相對寬松的規制環境。對于互聯網經濟這樣的新興事務不宜過早進行過多的立法限制，要貫徹“先市場調節，再立法干預”的思路，只有在市場失靈、公共利益可能受損的情況下才需要立法規制，對互聯網經濟的法律規制要體現底線管理、重點突出的原則。健全互聯網經濟法律規制的重點包括以下幾個方面。

1. 加強消費者保護和隱私信息保護

信息泄露和侵犯隱私是消費者保護領域的短板，電子商務、網絡求職、網絡平臺、政府服務等平臺上充斥著大量的隱私信息。由于網絡信息的不可控性，消費者很難阻止信息的蔓延，也給傳統侵權責任認定標準、構成要件、規則原則等帶來了新的難題。雖然我國《網絡安全法》中對個人信息保護規則、重要數據跨境傳輸等信息保護進行了明確規定，但還需盡快出臺個人信息和重要數據信息保護的詳細規范性文件和解釋性文件，加大執法力度。要加強對人肉搜索、侵犯隱私權、個人信息濫用、人格權侵權等違法行為的規制，防止一些不法商家或者機構，非法買賣或非法傳播注冊會員或有交易信息的個人信息和隱私，謀取不正當利益。互聯網經濟中很多侵害消費者權益違法案件源于企業與消費者之間存在嚴重的信息不對稱，因此，以法律手段強制互聯網企業向消費者披露信息是保護消費者權益的重要內容。[10]

2. 平衡知識產權保護和保護創新的關系

互聯網知識產權保護的核心原則是利益平衡，應努力平衡知識產權保護與開源創新之間的關系。一方面信息傳播和獲取的社會成本非常低，容易導致創新活動的“搭便車”行為，須確保通過知識產權保護激勵企業進行創新的積極性；另一方面，需要順應互聯網時代對開放共享的需求，降低全社會信息成本，提高信息資源配置效率。亟須改變現行法律中在電子商務糾紛或網絡侵權糾紛中難以直接適用的問題，包括知識產權侵權認定的原則、法律適用、法院管轄權等。此外，我國與發達國家在知識產權保護問題上還存在著一定分歧，應積極參與互聯網經濟的國際知識產權規則制定，既充分利用全球信息資源，又避免發達國家制定過高標準造成高額的信息使用費。[11]

3. 合理進行反壟斷和反價格歧視規制

互聯網經濟的頭部效應非常明顯，“贏者通吃”現象比傳統經濟更為突出，移動端的流量、廣告位等核心資源集中在行業巨頭手中，中小互聯網企業的發展越來越受到制約。世界銀行報告《2016年世界發展報告——數字紅利》稱：互聯網經濟的發展可能導致過度集中，滋生壟斷。因此，反壟斷應該是互聯網經濟規制的一項重要內容。但從另一方面看，由于網絡經濟效應等新經濟規律的存在，較高的市場份額和壟斷性市場結構是互聯網經濟的內在特征。互聯網經濟壟斷是以技術創新為核心，在爭勝競爭和動態競爭中形成的，這種壟斷并不必然抑制和排斥競爭，也并不必然地阻礙技術進步。互聯網經濟的快速迭代性和破壞式創新效應使市場壟斷往往只是暫時性壟斷，壟斷者為了保持其壟斷地位，必須不斷創新知識和技術，改善產品功能和消費者體驗。競爭與壟斷之間存在著一種雙向互動、動態演進的激勵機制。[12] 在無法明確認定企業行為性質和壟斷負面效應的情況下，如果過早過快、簡單粗暴、不加區別地對互聯網企業進行反壟斷規制，可能對企業的技術創新形成較大限制，對處于成長期的互聯網經濟造成不必要的壓制。面對壟斷行為認定模棱兩可的中間地帶，在問題能夠被清晰地界定之前，反壟斷法應當保持適度的謙抑性。[13]只要壟斷沒有以壟斷性定價或其他行為侵害消費者的利益，也沒有遏制市場競爭，市場集中度和市場份額就不應再是準確衡量企業違法與否的決定性因素。但是，對采取排他性交易等方式分割市場、限制競爭的行為應該采取必要的干預措施，用好以反壟斷為代表的競爭調節工具。[14]

4. 簡化不正當競爭行為的判斷標準

反不正當競爭規制也是加強互聯網經濟規制的一項重要內容。如針對網絡新聞、網絡廣告存在的失真問題，為保護網絡用戶及消費者利益，政府需要約束網站的新聞與廣告發布行為等，依法對互聯網行業的競爭行為進行必要限制。但由于互聯網行業具有高技術性、高創新性等特征，越來越多的新競爭模式和新商業模式出現，傳統法律中對不正當競爭行為認定中必備的行為要件不一定能夠一一對應。需要簡化對不正當競爭行為的判斷標準。樹立以保護競爭機制為核心的不正當競爭行為認定理念。只要能夠確定其行為結果對互聯網經濟的正常競爭機制造成了破壞，即可以認為該行為構成不正當競爭，對違規行為予以嚴厲的打擊，保證互聯網行業競爭機制的正常運行。[15]

（二）優化政府行政規制職能

從國際經驗來看，互聯網治理主要分為兩種類型：政府主導型和政府指導行業自律型。[16]無論哪種情形下，政府都不會成為徹底的旁觀者，區別只在于介入程度的深淺。具體來看，政府的行政規制作用需要更好地體現在以下幾個方面。

1. 明確多元化規制主體責權利關系

立法機關、政府、行業組織、市場主體成為互聯網規制的共同主體，需要綜合多個主體、多種手段的優勢，形成一種合作共治的公共治理新范式。[17]而政府應該加強對多元化規制體系的戰略性謀劃，明確各方責權利關系，避免權責的交叉、錯位、混亂。

在我國的互聯網經濟規制體系中，政府仍然應該起主導作用，配合立法機關制定科學合理有效的法律法規，依法規制互聯網企業行為，打造健康有序的市場競爭環境，出臺促進和激勵市場創新的公共政策，為互聯網經濟的健康和可持續發展奠定制度基礎；[18]作為第三部門的行業組織，主要通過行業規范等加強行業自律，制定行業標準提高行業發展質量，通過出臺行業行為準則、企業社會責任標準等營造良好行業發展氛圍和商業倫理環境；企業既是被規制對象也是規制主體之一，在加強自律的同時，也要發揮在共同治理方面的信息優勢、主體優勢和專業優勢。

2. 完善互聯網經濟制度環境

政府應當加強對互聯網經濟發展的頂層設計和宏觀指導，加快健全包括認證、標準等在內的制度支撐體系。強化底線監管職能，加強在風險控制、知識產權保護、隱私權保護、互聯網安全等方面的規制和執法。[19]降低制度協調成本，建立政府、網絡服務商、行業協會、互聯網企業和公眾之間的良性協商溝通機制，加強政策解釋，利用現代化信息和網絡手段加強政策建議和政策反饋意見收集，暢通多元化治理的參與渠道。

（三）發揮行業組織自律作用

行業組織自律屬于自我規制的一種。自我規制可以劃分為四種類型：一是委任型自我規制，政府要求或指派一個集體組織，在政府確立的框架內設計并執行規范。二是認可型自我規制，集體組織自身對規制進行設計但要經過政府的批準。三是被迫型自我規制，產業界自身設計并推行規制，如果不進行自我規制，政府就會推行法定的規制。四是自愿性自我規制，政府對自我規制沒有直接或者間接的積極介入。[20]在我國互聯網經濟行業組織的發展實踐中，前三種自我規制方式較為普遍，而且發揮著越來越積極的作用，成為政府規制和市場自我規制之間的橋梁和銜接。

互聯網經濟行業組織和行業協會應充分利用行業管理資源和信息資源，發揮互聯網的專業技術協作及管理職能，加快制定本行業規章制度，加強行業的有序競爭，提高行業自律水平。建立和完善互聯網行業運行環境的安全保障體制，提高互聯網運行危險源鑒別、風險評價、業務影響分析能力，構建互聯網風險防范體系，保證基礎設施安全、信息安全以及防止風險外溢。協調行業內部成員利益，做好成員之間的溝通工作，如定期召開行業成員大會、開設行業論壇等。幫助企業了解、吸收、消化和推廣互聯網相關的先進技術，制定適合我國互聯網技術發展的行業標準。加強外部協調，及時了解政府有關的新規定和新政策，并及時在行業內通報和推廣，同時積極向政府、網絡運營商等利益各方發布本行業的發展信息和治理信息。

（四）加強市場主體自我規制

互聯網經濟時代，市場失靈和政府失靈都表現得愈加突出，網絡協同、合作性競爭正成為繼市場機制、政府干預之后的第三種平衡力量。[21]市場主體基于個體和聯盟的自我規制在互聯網時代的作用更加重要。市場主體自我規制的優勢主要包括[22]：自我規制主體擁有較高的專業技術水平、充分的“內部知識”和信息，使規制針對性更強、有效性更高；可以依靠倫理標準、同行壓力或自愿性的行為準則運作，更容易獲得業界的自愿接受；在制定規則時不需要遵循嚴格正式的法定程序，具有便捷性和靈活性；自我規制的成本通常可以由被規制企業來承擔，而不需要像政府規制那樣由納稅人共同承擔成本，更加公平合理；自我規制也可以作為一種制度試驗，如果自制規則被實踐證明有效，也有可能轉化為國家的正式立法。

值得強調的是，互聯網經濟這些年的半自由式發展是以政府放松管制并承受互聯網經濟負外部性為代價的，企業不能只享受放松管制所帶來的紅利卻不承擔責任。[23]中國互聯網企業的商業模式對于實體經濟的影響巨大，決定了企業的自我規制和自我服務在整個互聯網經濟發展和治理中可以發揮更大作用。當然，自我規制有效發揮作用需要一些前提條件，包括自我規制的內部動力、有權威和代表性的行業組織、自我規制的程序比較公平、提供外部參與的機會、政府的外部監督等。例如政府監管機構可以建立企業自我規制的檢驗評價機制，對效果不佳并損害社會公共利益的企業實施嚴厲的行政規制乃至法律制裁。

王茹，國家行政學院經濟學教研部副教授。