【環球視野】

　　作者：王國語（北京理工大學空天政策與法律研究院院長、副教授）

　　美單方承諾受到國際社會質疑

　　2022年4月19日（美國當地時間4月18日），美國副總統哈里斯在訪問加州范德堡太空部隊基地期間宣布了美國在太空安全、太空軍控規則制定領域的最新立場。白宮網站同日發布題為“拜登-哈里斯政府推進外空國家安全規范”的事實紀要（Fact Sheet），宣布美國承諾不開展破壞性的、直升式的反衛星導彈試驗，并以此（單方承諾）為基礎，尋求建立一個新的“有關負責任外空行為的國際規則”。同時呼吁其他國家作出類似承諾并共同推進相關國際規則的制定，從而使這些努力能夠惠益所有國家。白宮聲明強調美國是首個作出此類承諾的國家。

　　所謂破壞性的、直升式反衛星導彈試驗，一般是一國從陸地、海洋或空中發射導彈，通過爆炸和物理撞擊的方式，摧毀本國在太空中的目標，如廢棄衛星、失效衛星等。這種試驗不可避免地會產生一定數量的空間碎片，如果目標衛星所處軌道較低，如300公里以下，那么大部分空間碎片由于引力作用，會在較短時間內墜入大氣層燒毀，如果軌道較高，那么空間碎片在太空中停留的時間就會較長，就會存在碰撞臨近衛星的風險。美承諾放棄的反衛試驗包含上述兩種情形。

　　表面看來，美該承諾符合國際社會維護外空環境安全的部分訴求，但對于國際社會而言，正確認識該承諾的關鍵有三：

　　一是此類承諾是否能夠有效防止外空軍備競賽和避免外空沖突？二是此承諾是否有利于謀求或維系外空戰略穩定，有效避免誤解誤判？三是此類承諾是否能有效降低國際社會的不安全感？

　　美這一承諾對于太空安全競爭博弈各方的自身安全、共同安全、外空戰略穩定與平衡都將產生重要影響，但未必一定是表面看來的積極影響。4月19日當天，中方外交部發言人在答記者問時對此進行回應：“美國長期奉行主導外空戰略，公然將外空界定為‘作戰疆域’，并為此大力研發部署定向能、‘反衛星通信系統’等多種進攻性外空武器，全面推進外空軍力建設和作戰準備。美國是最早開展直升式反衛試驗，也是開展此類試驗次數最多的國家。此次美方宣布停止地基直升式反衛武器試驗，為什么美方不同時宣布不使用此類武器？為什么美方不宣布停止空基和共軌等反衛試驗，停止具有反衛性質的反導試驗？為什么美方不承諾禁止對外空物體使用武力？”

　　可以預見，美國此舉必將引發持續的國際社會熱議和激烈的政治辯論，對于外空安全領域的國際環境將產生重大影響。美方的承諾對于維護外空戰略穩定未必有利，且可能帶來新一輪外空軍備競賽風險，加劇大國間緊張的外空關系。因此，國際社會應審慎評估美承諾對于外空安全國際治理的作用，不僅僅應討論反衛試驗帶來的挑戰，還應關注外空軍事化、武器化和戰場化以及系列外空挑釁行為給外空安全帶來的挑戰，從而探尋一個更為全面的、綜合的外空安全國際治理方案，以更好維護外空活動長期可持續發展。

　　美國的真實意圖何在

　　美國承諾不開展破壞性的、直升式的反衛星導彈試驗，并以此尋求建立一個新的“有關負責任太空行為的國際規則”，其宣稱的目的是“避免誤解誤判”“避免外空沖突”和“保障外空活動長期持續性”。但該承諾的本質是為了保障美外空戰略安全利益，實現美國在外空安全博弈格局中的絕對優勢，從而更好地維系美外空霸權。正如白宮聲明自身承認的，該承諾是“推進美國利益”“提出美國國家外空安全規則”的重要舉措。

　　首先，美試圖通過作出該承諾，推動相關國際規則制定，限制其競爭及潛在競爭對手在國家安全受到嚴重威脅時可用的威懾選項，從而削弱這些對手在外空及國家安全領域整體的戰略威懾力，繼續擴大美國外空及整體戰略領先優勢。同樣具備開展破壞性、直升式反衛能力，承諾不開展試驗和不作出此類承諾的威懾力顯然不同。反衛能力的戰略或軍事價值按照平時（和平時期）戰時（戰爭時期）的劃分可包含兩個層面，一是平時主懾，二是戰時可用。平時主懾包含四種情況，一是建而不用（即不開展任何試驗），產生一般性威懾；二是開展不產生碎片的試驗，產生較強威懾；三是開展產生非長壽命碎片的試驗（如進行低軌試驗），產生更強威懾；四是開展產生長壽命碎片的試驗，產生最強威懾。從威懾意志（類似于決戰決心）上看，其強度力度依次遞增。顯然，該單方承諾一旦上升為國際規則，這意味著相關國家將被迫放棄其反衛能力在平時可以產生的“更強”和“最強”威懾力，這在削弱該國外空整體威懾力的同時，對美國而言無疑是利好的，極大減輕了其可能面臨的外空戰略壓力。

　　其次，美雖然作出該承諾，但對其自身外空威懾力體系的影響不大。此類承諾對一國的影響取決于其整體外空威懾力的組成結構，此類反衛試驗在其戰略威懾力體系中的地位越高、占比越大，那么作出“放棄承諾”對其整體威懾力的負面影響越大。換言之，美國既然可以作出該承諾，就說明破壞性、直升式反衛試驗已經不是美外空威懾力的優先或重要選項，甚至已經不在選項當中。實際上，美已經有其他手段可以維系或提升其既有的外空威懾力。例如，美計劃發展外空導彈監測網，研發新型天基傳感器，在外空部署反導攔截器。近來美國外空試驗不斷升級，包括X-37B空天飛機試驗、利用“任務延長飛行器一號”MEV-1“復活”位于“墓地軌道”的國際通信衛星901，部署可干擾甚至中斷對手衛星通信的升級版“反衛星系統”等。這些技術手段均具備進攻性軍事用途，對他國同樣造成重大威懾。而對其他技術相對落后的國家而言，直升式反衛能力是其重要外空戰略威懾支撐，和平時期的反衛試驗對其而言，是展示太空及整體威懾力的重要手段，在制衡強敵、謀求非對稱制衡方面仍具有不可替代的作用。至于最強威懾，即產生長壽命空間碎片的反衛試驗，從一國國家安全角度出發，未必就一定不再有相關需求。如果一國國家安全面臨外部嚴峻挑戰，如一旦出現地緣危機時，除導彈試射、海空巡航和開展軍演之外，不排除開展產生碎片的反衛試驗，以震懾強敵，宣示該國的決戰決心。

　　再次，美試圖通過該承諾“連消帶打,一箭多雕”，在緩解中俄外空軍控倡議帶來的政治外交壓力的同時，牢牢壓制其盟友及其他地區不穩定力量。正如我外交部發言人指出的那樣，“中俄兩國早在2008年就向裁談會共同提出了外空軍控條約草案，明確禁止在外空部署武器、禁止對外空物體使用或威脅使用武力。該條約（PPWT）草案旨在通過具有法律約束力的方式一攬子消除外空安全面臨的威脅，包括動能反衛試驗，從根本上維護外空的和平安全。然而，這一倡議卻遭到美方長期反對”。為了對沖中俄PPWT帶來的外空政治外交壓力及減少其全球整體布局面臨的不確定性風險，白宮聲明一方面點名中俄，貌似僅僅針對美地緣政治面臨的最大對手，但另一方面也是對美盟友的鉗制。美及其盟友也并非鐵板一塊，英國、澳大利亞、日韓都在極力拓展各自的生存空間，試圖加強自身的外空力量，在外空安全領域減少對美的依賴。法德作為歐洲強國、航天大國，在外空安全領域也有著各自強烈的訴求。美國這一承諾則無異于關閉這些國家可能開展類似試驗的大門，也極大壓縮了這些國家發展和展示相關反衛能力的空間。與此同時，該承諾也對其他意欲通過開展類似試驗加入“大國俱樂部”或謀求地緣威懾力的國家起到了壓制作用，從而避免類似于2019年印度反衛事件的發生，避免打亂美全球戰略布局。

　　最后，不排除美該承諾有著更深遠的戰略意圖，其最終目的是限制對手在未來外空沖突乃至戰爭中可以使用的作戰手段。要求各國承諾不開展此類反衛試驗或禁止此類試驗未必是相關國際規則制定的終點，而可能只是起點。美國可以同樣以保護外空環境為由，要求戰時也應禁止或限制此類反衛手段的使用。這將對技術落后國家外空力量的整體威懾和運用產生極大限制和削弱。這意味著外空沖突一旦發生，如果一國缺少“非破壞性”手段，如“軟殺傷（不產生空間碎片）”等先進技術，就將無法有效維護其外空資產和利益安全，而只能“被動挨打”。

　　國家利益與外空沖突

　　美國這一承諾真的有利于防止外空軍備競賽、消除外空誤解誤判、避免外空沖突嗎？如前所述，即便該承諾的內容迎合了國際社會保障外空安全的部分訴求，但其本質上是以美國國家利益為出發點的。該承諾未必有利于防止外空軍備競賽、消除外空誤解誤判和避免外空沖突。相反，它可能帶來新一輪的外空軍備競賽風險，而且已經加劇了大國外空緊張關系，更易導致相互間的誤解誤判乃至爆發外空沖突。根據法經濟學理論，規則會產生特定激勵，人們會在激勵下作出特定行為，而這些行為就是制定規則的目的。該原理同樣適用于外空軍控領域，判斷一個規則的好壞，并非從其表面上是正義的、或非正義的來判斷，而是要看各國在該規則產生的激勵下所采取的行為或行動，是否符合該規則的初衷，錯誤的激勵將導致的行為結果有悖初衷，進而推定這不是一個好的規則。美承諾的初衷據稱是“減少誤解誤判風險，以保障更為穩定的外空環境”“避免外空沖突”。然而，該承諾未必能夠達到其所稱的預期目的。理由如下：

　　第一，眾所周知，反衛能力建設和相關試驗在給外空環境帶來風險的同時，也是一國謀求自身安全和維系對外威懾力的重要手段，一旦被動放棄該手段，該國會積極謀求其他替代手段以維系同等威懾力，從而將引發新的外空軍備競賽，也必然加劇相關國家間的誤解誤判和緊張關系。美在歷史上也開展過多次反衛試驗，是進行反衛星試驗最早、次數最多的國家。美之所以作出該承諾，源自其新外空技術能力的快速發展而導致的對類似反衛試驗的需求減低，如上述的共軌技術、干擾技術和巨型星座的部署等。

　　第二，不能排除在特定情形下，反衛試驗威懾的存在可能降低國際社會的不安全感。在外空技術不對等、非對稱的發展態勢下，一個外空技術相對落后的國家如果保留開展適度反衛試驗的可能性，則可以有力震懾將其視為地緣政治競爭對手的外空技術領先的國家，使其在發展外空攻防能力時有所忌憚。反之，如果沒有忌憚，就會形成一國在外空安全領域絕對領先、絕對優勢的狀態，失去限制的權力必然演變為霸權，這反而會加劇國際社會的不安全感。因此，關于保留對類似反衛試驗的擔憂是否可能減低外空軍備競賽的強度，從而降低整體的外空不安全，是需要國際社會共同思考的重要命題，在達成共識前，不宜倉促否定該保留選項。

　　第三，從外空及整體安全態勢來看，一國在面臨重大威脅或地緣危機時，如果其欠缺其他適當的威懾手段，仍不排除其將開展類似試驗。這意味著此類承諾或國際文件難以從根本上解決國際安全風險，反而會削弱和破壞國際法的公信力，危及國際秩序的根基。外空安全面臨的問題從來不僅僅是在外空，而是根源于地緣政治矛盾，因此謀求大國間的地緣政治平衡以及達成整體的戰略諒解，或許才能最大程度地消除反衛試驗帶來的外空風險。

　　如何維系外空戰略穩定

　　首先，國際社會應當冷靜、客觀、全面的分析美國這一承諾對外空安全國際治理可能帶來的利弊。該承諾雖然在推動外空軍控和保護外空環境領域具有一定的意義，但考慮到當下的地緣政治環境、外空治理面臨的全局性挑戰以及外空相關能力發展不均衡的現狀，該承諾未必有利于外空及全局戰略穩定，反而可能加劇大國矛盾、加重誤解誤判，并可能引發新一輪外空軍備競賽，乃至新的外空矛盾沖突。因此，該承諾未必有利于外空戰略穩定。評價一個外空安全治理或外空軍控國際倡議的根本標準，是其是否有利于謀求和維系外空的戰略穩定。從國際社會視角來看，外空安全治理、外空軍控應著眼全局，立足長遠，服務于外空戰略穩定。

　　其次，國際社會的當務之急，不是接受或共同作出個別承諾，而是應著眼外空安全國際治理全局，共同探尋維系外空戰略穩定的基本共識。外空戰略穩定包括全面綜合、利益均衡和自我克制三個要素或原則。

　　一是全面綜合原則。全面綜合是外空安全國際治理的根本之道。外空安全面臨的困境是多方面因素導致的，包括戰略分歧、機制欠缺、缺乏法律共識等。外空安全面臨的挑戰不僅僅是反衛試驗帶來的挑戰，還有外空軍事化、武器化、戰場化風險，具體而言還包括在軌抵近挑釁、以特定國家為目標頻繁開展外空軍演、低軌巨型星座的過度軍事化等風險。因此，外空安全國際治理不應“頭痛醫頭腳痛醫腳”，而應謀求全面的、綜合的治理方案。應當清醒認識到，一國開展反衛試驗帶來的風險與該國在外空安全領域面臨的威脅和挑釁是息息相關的，不彌合戰略分歧和消除威脅挑釁，也難以真正消除反衛試驗帶來的風險。

　　二是利益均衡原則。利益均衡是外空安全治理的首要原則。即外空安全、外空軍控談判不應成為一國為了謀求其自身外空絕對優勢而打壓他國的規則工具，也不應成為激化已有矛盾、增加國際社會外空安全整理成本的政治工具。外空安全治理方案應均衡體現各方利益訴求，統籌各種立場，維系各方外空力量的均衡發展，最終實現外空戰略穩定。

　　三是自我克制原則。自我克制是外空安全治理戰略穩定原則和利益均衡原則的必然要求和衍生原則。自我克制原則的實質是“適當”“適度”地參與外空競爭、外空博弈，不做過激舉動，不過分刺激和挑釁對手，不引發沖突，即便沖突在所難免，也應盡量避免沖突的升級和不可控。這意味著即便保留了可以開展特定反衛試驗的選項，一國也要極其慎重和克制地選擇該選項。

　　最后，國際社會需要的是一個全面的、綜合的外空安全治理方案。這個方案應是一個集“戰略諒解-機制構建-法律識別-規則創設”為一體的治理體系。外空安全治理是一個系統工程，需要討論制定綜合性的、成體系的治理方案。外空安全治理應是一個以人類命運共同體理念為指導，以謀求和維系外空戰略穩定、大國戰略穩定和外空活動長期可持續發展為目標，以全面綜合、利益均衡和自我克制為原則，以具體規則、機制、技術標準為支撐的系統化工程。就如我外交部發言人汪文斌在其4月19日答記者問時最后指出的，“我們希望美方真正承擔起大國應盡的責任，全面檢視自身在外空領域一系列消極舉動，停止假借軍控名義擴大單邊軍事優勢的虛偽做法，停止阻擋外空軍控法律文書談判進程，為維護外空持久和平與安全發揮應有作用”。